ASSISTANCE (SYSTÈMES D’)

ASSISTANCE (SYSTÈMES D’)

L’assistance est, de façon générale, l’aide que la collectivité publique accorde aux individus se trouvant dans le besoin (quoique de même inspiration, elle ne doit pas être confondue avec l’assistance technique ou économique prêtée par un État à un autre État).

Elle implique l’intervention de l’autorité publique, qui ne veut pas laisser à l’appréciation des particuliers l’aide à apporter aux besogneux; cette intervention peut consister soit dans une obligation mise à la charge de personnes ou de collectivités diverses, soit dans l’organisation de services publics propres à assurer l’assistance, soit encore dans les deux procédés à la fois.

Elle implique, d’autre part, un état de besoin chez le bénéficiaire de l’aide, état de besoin plus ou moins largement entendu, mais que l’on peut généralement définir comme l’impossibilité de se procurer, avec ses propres ressources, ce qui est essentiel à l’existence. Par là, on comprend que l’un des caractères déterminants de l’assistance soit l’absence de contribution demandée à l’intéressé.

1. Évolution de l’assistance

Le concept d’assistance ne s’est forgé que par suite de nécessités pratiques, qui ont différé suivant les époques.

Antiquité

Dans les sociétés primitives, on laissait les vieillards mourir de faim ou se supprimer volontairement pour ne plus être à charge.

Mais, assez vite, l’idée est apparue que les vieillards avaient pu rendre des services à la collectivité dans le passé, et que celle-ci, en retour, devait assurer la sécurité de leurs vieux jours. C’est alors une forme d’assistance à base de récompense , comme celle que pratiquaient les Grecs, avec leurs prytanées réservés à certains sénateurs, ou les Romains, avec les établissements créés pour les anciens légionnaires et les pensions de retraite qui leur étaient versées (idée qui sera à la base des premiers régimes de pension institués en faveur des fonctionnaires).

Quant aux besogneux qui n’avaient pas mérité de la patrie, ils étaient plutôt considérés comme un danger public (Lycurgue et Platon). Mais il fallut que ce danger devînt pressant pour que l’État se décidât à intervenir (panis popularis de la Rome du Bas-Empire et obligation pour les parents de nourrir leurs proches dans le besoin).

Moyen Âge, l’ébauche d’une politique d’assistance

Le christianisme a développé l’idée de charité et, déjà, les empereurs romains s’étaient, à ce titre, personnellement reconnus débiteurs vis-à-vis des pauvres. Après la chute de l’Empire romain, c’est le morcellement du pouvoir. La seule organisation unitaire de l’époque, en Europe, est l’Église, et son intervention va profondément marquer l’assistance.

L’Église draine les fonds provenant de la charité privée; elle estime que ses biens sont spécialement affectés aux pauvres. Pour contrôler l’utilisation des fonds et exercer son autorité sur les assistés, elle fonde des établissements plus ou moins spécialisés, où l’aide sera accordée en nature.

Bien que certains aient proposé, pour des raisons d’économie principalement, de développer l’aide en espèces, la tendance au «renfermement» se renforce à la suite des grandes épidémies du Moyen Âge.

Plusieurs faits contribueront à l’amoindrissement de l’influence de l’Église: un recul de l’esprit de charité, correspondant d’ailleurs à des périodes de disette (les pauvres deviennent très nombreux); la formation d’un esprit «bourgeois», plus soucieux d’ordre public que de philanthropie (les communes, qui jouent désormais un grand rôle dans la vie politique, veulent prendre la place de l’Église tant en ce qui concerne la direction des établissements hospitaliers que la distribution du secours, et manifestent à cet égard un certain égoïsme: «chaque commune nourrit ses pauvres» (et ses pauvres seulement, des «archers chassegueux» refoulent les pauvres des autres communes): enfin, la renaissance du pouvoir royal. En France, François I^er crée de nouveaux établissements (laïques) et ceux-ci se multiplieront sous Louis XIV.

En Allemagne, en Angleterre, le mouvement est similaire: une loi de 1601 (Poor Law Act) charge les paroisses d’assister leurs pauvres, et cette assistance se fait au sein de «maisons de pauvres».

Si l’on fait le bilan de cette période, on s’aperçoit que, après un effort d’organisation dû à l’Église, l’assistance sera pratiquée au sein de communautés très limitées, communes, paroisses, corporations; elle s’inspirera très largement de préoccupations d’ordre public plus que de l’intérêt de l’assisté; elle aura principalement une coloration sanitaire; l’assisté étant enfermé dans un hôpital ou hospice (alors réservé aux indigents), ses besoins se trouvent du même coup couverts par son hébergement.

XVIII^e siècle, l’influence des philosophes

Dans la logique du Contrat social , de Rousseau, on estime que la société, au profit de laquelle l’individu a aliéné une part de sa liberté, doit en échange faire bénéficier celui-ci d’une organisation sans faille. Or, la pauvreté n’est plus considérée comme un vice, mais bien au contraire comme un défaut des structures sociales. Elle consiste en une violation du contrat social, et la société doit réparer ce manquement à son obligation contractuelle. Sans doute, on pourra discuter, du point de vue juridique, la réalité de ce contrat et des obligations en résultant pour la société: on ne pourra non plus nier que, même au XVIII^e siècle, la sauvegarde de l’ordre public ait été une préoccupation des gouvernants. Mais il y a un esprit nouveau, que l’on retrouve notamment chez La Rochefoucault-Liancourt, président du Comité de mendicité sous la Révolution française.

En France, cette tendance nouvelle s’est traduite dans des textes; citons simplement la Constitution du 24 juin 1793: «Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler.»

Des lois de 1793 et de l’an II ont organisé un service national d’assistance, et, pour cela, ont enlevé tous les biens aux établissements charitables, supprimant leurs privilèges et leurs ressources.

En Allemagne, on a connu une législation analogue en 1794. En fait, la législation révolutionnaire n’a pas été appliquée; elle a rencontré l’hostilité à la fois des milieux religieux et des pouvoirs communaux. Mais elle a eu tout de même pour résultat que l’on n’osera plus désormais parler de charité, ce mot «infâme» selon Voltaire.

XIX^e siècle, libéralisme et machinisme

Le XIX^e siècle sera imprégné de l’idéal de liberté. Cet idéal rencontrera d’ailleurs un écho dans de nouvelles doctrines économiques et dans la philosophie volontariste de Kant.

Malthus ira jusqu’au bout de cette logique du laisser-faire, en affirmant qu’«au grand banquet de la nature il n’y a pas de couvert vacant pour le pauvre»; celui-ci ne peut prétendre à rien s’il est hors d’état de travailler, et si son entourage ne peut le nourrir. Sa pensée trouvera des échos chez des hommes politiques tels que Thiers.

D’autre part, on assiste sinon à la naissance (car il y avait eu déjà l’assistance au sein des corporations et des guildes de métiers), du moins au développement de la mutualité et des institutions de prévoyance sociale , en Angleterre principalement, mais aussi dans les autres pays d’Europe. Instaurer l’assistance, n’est-ce pas aller à l’encontre de mouvements qui paraissent mieux correspondre à la conception que l’on se fait, à l’époque, de la dignité humaine? Il est en tout cas très caractéristique de constater, à cet égard, l’embarras de la Constitution française de 1848. Notons cependant deux lois d’esprit assez différent: la loi française de 1838 sur les aliénés, d’esprit libéral, et la loi prussienne de 1842 sur les assistés, très autoritaire (les assistés perdaient le droit de vote).

C’est surtout la révolution industrielle qui va, de façon plus systématique, obliger les gouvernants à intervenir. Elle va en effet entraîner une désagrégation des familles rurales, les enfants venant à la ville pour obtenir un travail mal rémunéré et sans sécurité. S’accommodant mal de cet état de choses, les ouvriers tendent à se regrouper, malgré les interdictions existant dans certains pays (la liberté syndicale ne sera reconnue en France qu’en 1884). Ils deviennent menaçants, et l’on reparle alors de paupérisme et de défense sociale.

Mais la crainte n’aurait pas été suffisante pour promouvoir une politique d’assistance publique. Il faut aussi faire la place à des doctrines nouvelles, telles que le «solidarisme» de Léon Bourgeois et, même, le socialisme, doctrines faisant reposer l’assistance sur l’interdépendance des membres au sein d’un groupement.

En 1884 se réunit à Paris un Congrès international de l’assistance publique, au cours duquel sont arrêtés un certain nombre de principes:

– principe de l’assistance obligatoire pour les collectivités;

– principe selon lequel l’assistance est accordée dans le cadre territorial le plus proche de l’intéressé (domicile de secours ), l’État accordant simplement une participation financière;

– principe selon lequel l’assistance, accordée uniquement aux individus sans ressources qui ne peuvent travailler, est subsidiaire par rapport à toute autre forme d’aide, et notamment l’aide familiale.

Ces principes seront mis en application dès 1893 en France (grandes lois d’assistance de la III^e République en 1893, 1904, 1905), en Angleterre en 1908 (Old Age Pension Act).

XX^e siècle, la promotion de la personne

Au lendemain de la guerre de 1914-1918, l’Allemagne (1924), la Belgique (1925), l’Italie (1937) ont adopté un système d’assistance assez proche du système français, la France se contentant pour sa part d’apporter des retouches au sien (1935).

Déjà, de nouvelles tendances se font jour dans les législations américaine (Social Security Act, 1935) et soviétique (1936-1938), mais c’est la guerre de 1939-1945 qui va apporter des bouleversements plus profonds.

Jamais on n’a mieux ressenti ce besoin général de sécurité, que l’on avait cru limité jusqu’alors à la classe ouvrière. Des bourgeois, ruinés par les dépréciations monétaires, se trouveront parfois dans une situation plus critique que des ouvriers, protégés par un système d’assurances sociales. On comprend mieux que la misère ne soit pas nécessairement le fait de la paresse ou de l’imprévoyance, mais puisse résulter d’une crise politique, économique ou monétaire.

D’autre part, certaines dépenses deviennent trop onéreuses pour qu’on puisse toujours y faire face avec ses propres ressources (dépenses de santé, notamment).

Par voie de conséquence, on éprouve moins de gêne à s’adresser à la collectivité publique en cas de besoin, et parfois on le fait même avant de s’adresser aux parents.

En pleine guerre (1942), le plan Beveridge, destiné en partie à soutenir le moral des combattants anglais, pose les bases d’une nouvelle politique sociale. Toutes les réformes, en matière de sécurité sociale ou d’aide sociale, s’en inspireront plus ou moins.

L’idée générale est que tout individu, en tant que tel, a droit à une garantie par l’État d’un revenu minimal, permettant de supprimer le besoin.

En fait, cette garantie a été davantage cherchée sur le terrain des assurances sociales que sur celui de l’assistance. L’assistance conserve cependant un rôle complémentaire important, au point que le législateur, loin de la supprimer, l’a réorganisée dans plusieurs pays (France, en 1953: l’assistance publique a pris le nom d’aide sociale; Grande-Bretagne, 1948 puis 1966; Belgique, 1961; Allemagne fédérale, 1961; États-Unis, 1964), quitte à mieux définir son domaine pour éviter les doubles emplois. Il est certain, en tout cas, que l’assistance constitue actuellement une pièce originale d’un système de sécurité sociale; son avenir ne semble pas menacé, pour l’immédiat, si l’on songe que cette forme d’aide convient mieux aux pays en voie de développement, et que, même dans les pays développés, les dépenses d’assistance continuent à croître, certains pays allant jusqu’à faire reposer toute leur organisation sociale sur une législation d’assistance (Nouvelle-Zélande).

2. Régime juridique de l’assistance

On pourra constater qu’aussi bien en ce qui concerne les conditions d’attribution que les prestations servies les différences ne concernent pas tellement le fond, tant il est vrai que l’assistance est une notion juridique aux contours précis. En revanche, l’organisation de l’assistance obéit souvent à des règles différentes.

Conditions d’attribution

Le besoin de l’assisté

Le besoin est une condition exigée par tous les pays. Il est d’ailleurs le critère même de l’assistance.

Appréciation du besoin

Le besoin ne doit pas être compris comme une indigence totale, au demeurant fort rare dans les pays civilisés, mais simplement comme une insuffisance de ressources, un manque par rapport à ce qui est nécessaire à la vie. Dès lors, c’est une notion relative qui donne lieu à une appréciation de l’autorité chargée d’accorder l’assistance.

Dans la plupart des pays cependant, à la fois pour faciliter le travail de cette autorité et pour faire connaître aux assistés l’étendue de leurs droits, on établit un taux forfaitaire, le minimum vital, correspondant à la valeur de besoins incompressibles (nourriture, logement, habillement); l’aide sera acquise lorsque les ressources de l’intéressé seront au-dessous de ce taux.

Dès lors, le calcul portera moins sur l’étendue des besoins, évalués de manière forfaitaire, que sur l’étendue des ressources du demandeur, et c’est sur ce point que l’on rencontre quelques différences d’application.

Calcul réel ou calcul fictif

En principe, le droit de l’assistance est un droit réaliste. Toutes les ressources devraient être prises en considération, quelle que soit leur origine.

Cependant, on peut admettre des exceptions pour deux raisons:

– Il peut exister des ressources virtuelles , que le demandeur ne possède pas, mais qu’il ne tiendrait qu’à lui de posséder (revenus possibles d’un bien qui n’est pas mis en valeur, d’une force de travail qui n’est pas exploitée alors qu’il n’y a pas chômage). L’assistance n’a pas à encourager l’indolence ou la paresse. Certains États lui donnent d’ailleurs un contenu moral en excluant expressément les ivrognes, les débauchés, les paresseux. Mais l’institution de déchéances aussi directes peut prêter à discussion, car elle risque de se heurter à l’idée d’un droit à l’assistance (cf. infra ).

Aussi, un autre système consiste à incorporer dans les ressources de l’assisté des revenus virtuels . On dira alors que l’individu, compte tenu de ces virtualités, n’est pas dans un état de besoin (par exemple, dans le système français, les biens non productifs de revenus sont considérés comme procurant une rente viagère; le système anglais est analogue).

– À l’inverse, il peut s’agir d’encourager un individu à se procurer certaines ressources. C’est ainsi, par exemple, que la réinsertion sociale d’un infirme ne sera vraiment opérée que s’il exerce un travail normal. Mais, si l’on tient compte des fruits de ce travail pour lui retirer l’aide de la collectivité, on risque de le décourager, alors qu’au contraire son handicap de départ justifie une compensation. D’où l’idée de ne compter que partiellement les revenus du travail d’un infirme (système français pour les infirmes; système russe pour le travail des personnes âgées; système anglais dans lequel on ne tient pas compte, de manière générale, des ressources inférieures à 300 livres par an, ni d’une première tranche de revenus tirés d’un emploi à temps partiel ou d’une rente d’invalidité).

Place des créances familiales dans les ressources

Dans les divers systèmes, l’assistance de la collectivité est subsidiaire par rapport à celle de la famille; cette règle rejoint d’ailleurs la précédente (un individu ayant des parents qui doivent et peuvent lui venir en aide ne peut être considéré comme démuni de ressources).

Sur l’application de ce principe, il y a des divergences. Certains systèmes incorporent l’aide familiale, qu’elle soit apportée ou non, aux ressources de l’assisté, et n’accordent l’aide de la collectivité qu’après déduction de cette aide (système français, tel du moins qu’il était prévu par la législation). D’autres ne tiennent compte que de l’aide réellement apportée, et négligent l’aide virtuelle. D’autres encore, de plus en plus nombreux, ne tiennent pas compte de l’aide familiale pour l’attribution de l’assistance, vu le caractère d’urgence de celle-ci. Mais ils peuvent en tenir compte en vue de recours contre les débiteurs d’aliments, pour obtenir leur quote-part des dépenses engagées en faveur de l’assisté (système jurisprudentiel français, système anglais). Enfin, certains systèmes (Suède) vont jusqu’à abandonner tout recours à l’égard des débiteurs d’aliments.

Origine du besoin

Certains pays ne veulent pas connaître l’origine du besoin. Celui-ci, considéré comme un simple déséquilibre économique, est nécessaire et suffisant (Grande-Bretagne, Allemagne fédérale).

D’autres pays, au contraire, estiment que l’assistance ne sera accordée que si le besoin provient d’une cause prédéterminée. Le plus souvent, d’ailleurs, cette cause tient dans une inadaptation physique (âge, maladie, infirmité) qui met l’individu hors d’état de satisfaire, par son travail, aux besoins de la vie courante. Tel est le système français, connu sous le nom de spécialisation des formes d’aide sociale : chaque forme d’aide constitue un statut objectif, avec ses conditions et ses prestations propres, et tel qui peut être assisté par une forme d’aide ne peut pas nécessairement prétendre à la forme voisine. Le système américain est proche du système français.

Dans la pratique, cependant, les différences s’estompent. Le système français a pour but d’écarter de l’assistance les personnes qui seraient en état de travailler, et, pour cela, a adopté une énumération casuistique. Le système allemand, au contraire, a posé un principe général, mais a été obligé d’exclure les personnes qui pourraient travailler.

D’autre part, le système français tient mieux compte de la diversité des besoins: celui d’un enfant n’est pas identique à celui d’une personne âgée; celui d’un malade n’est pas identique à celui d’un infirme.

Le système allemand admet aussi que l’on puisse satisfaire, en dehors d’un manque économique, certains besoins exceptionnels qu’une pension d’entretien ne pourrait couvrir (par exemple, hospitalisation d’une personne malade, rééducation d’une personne infirme). Alors s’ajoutent à l’assistance générale des prestations spécialisées .

Finalement, avec des méthodes différentes, les deux systèmes aboutissent aux mêmes résultats: déterminer les catégories de personnes qui peuvent prétendre à l’assistance, déterminer les prestations qui peuvent leur être servies; les différences ne sont donc pas tant dans les structures que dans les modalités d’application.

Preuve du besoin

En général, c’est à celui qui demande l’assistance de prouver l’insuffisance de ses ressources. Il convient de distinguer sur ce point entre les régimes capitalistes et les régimes socialistes:

– Dans les régimes capitalistes, l’individu peut être détenteur d’une fortune personnelle, qui n’est pas nécessairement le fruit de son travail. Il est donc normal qu’il apporte la preuve qu’il ne possède pas de ressources.

– Dans les pays socialistes, on ne peut pratiquement jouir que des fruits du travail, sans toujours pouvoir réaliser d’économies. Les successions elles-mêmes ont une coloration alimentaire. Dès lors, quand un individu est hors d’état de travailler, en raison de l’âge ou de l’infirmité, il est présumé en état de besoin, et l’aide de la collectivité lui est acquise.

Les ressources de la collectivité

L’assistance n’est due que dans la mesure où la collectivité peut en assurer la charge financière. Bien évidemment, l’aide sera plus importante dans les pays riches que dans les pays pauvres. On observe cependant que dans les pays à haut niveau de vie, les individus dans le besoin sont plus rares, et la nécessité d’une assistance publique se fait moins sentir (aux États-Unis, l’assistance est encore très limitée). Dans les pays en voie de développement, l’assistance doit nécessairement parer aux besoins les plus urgents; ceux-ci sont très souvent d’ordre sanitaire (d’où la préférence donnée aux prestations en nature, cf. infra ). Même dans les pays à niveau de vie moyen, où l’assistance est largement pratiquée (pays européens notamment), la collectivité n’accepte de s’engager que moyennant un certain nombre de «clauses de sauvegarde». Elle veut pouvoir limiter à l’avance l’étendue de ses obligations (d’où des taux fixés pour les prestations en espèces, d’où des mesures de contrôle sur la durée d’une hospitalisation, etc.).

Conditions de résidence

L’assistance a un caractère territorial. Il est rare qu’elle soit accordée en dehors du territoire de l’État qui l’attribue.

Conditions de nationalité

L’assistance est souvent considérée comme un avantage réservé aux nationaux (France, Allemagne fédérale). Cependant, pour certaines prestations (par exemple, hospitalisation), l’ordre public s’oppose à ce qu’un étranger soit laissé sans aide. Mais il peut alors arriver que l’État ayant accordé cette aide en demande le remboursement à l’État de l’assisté. D’autre part, il faut évidemment réserver le cas des conventions internationales, très fréquentes en la matière.

Prestations d’assistance

La plupart des systèmes d’assistance connaissent deux sortes de prestations: les prestations en espèces et les prestations en nature . Les deux ont leurs raisons d’être, dans la mesure où elles correspondent à des besoins différents. Mais on peut discuter de leurs avantages respectifs:

– l’aide en espèces est plus respectueuse de la liberté individuelle; elle sera très développée dans les pays soucieux de cette liberté (Grande-Bretagne, où elle existe pratiquement seule);

– l’aide en nature, traditionnelle en matière d’assistance, est immédiatement affectée au besoin, sans risque de détournement. Elle permet aussi d’effectuer, auprès de l’assisté, un «service personnalisé» correspondant à son cas particulier. Malgré son caractère plus onéreux, elle tend à se développer à nouveau dans les pays d’Europe continentale.

Prestations en espèces

Il s’agit d’allocations. Les unes servent à couvrir un besoin général, venant de l’insuffisance de ressources, les autres ont pour but de mettre fin à un besoin déterminé (ex: logement, ou nécessité pour un infirme de se faire aider par une tierce personne pour les actes de la vie courante). Dans ce cas, les secondes s’ajoutent aux premières. La plupart des pays accordent les deux sortes d’allocations.

L’Allemagne fédérale accorde une allocation générale aux économiquement faibles (minimum vital garanti), augmentée, le cas échéant, en raison des charges de famille ou des besoins de logement. Il existe également une allocation d’assistance pour le cas de chômage (pour ceux qui n’ont pu bénéficier de l’assurance chômage), mais qui présente la particularité suivante: son taux n’est pas calculé par rapport aux besoins, mais par rapport à la rémunération antérieure.

La Belgique, également, accorde des allocations qu’elle dénomme «secours» aux personnes seules, ayant charge d’enfants, ainsi qu’aux enfants inadaptés et aux infirmes. Dans la pratique, ces allocations obligatoires sont complétées par des allocations facultatives, laissées à l’initiative des commissions, au profit des personnes âgées, des chômeurs qui ne peuvent bénéficier de l’assurance chômage, de certains instables (vagabonds, personnes sortant de prison, etc.). Les commissions d’assistance ont une très grande liberté d’intervention et peuvent pratiquement faire face à tous les besoins, si particuliers soient-ils (ex.: versement d’une allocation pour remplacer un instrument de travail indispensable, détruit ou perdu).

La Grande-Bretagne accorde aux personnes âgées des prestations d’assistance, cash benefits (complémentaires lorsqu’elles sont déjà bénéficiaires d’une pension de retraite des assurances sociales). Le montant de la prestation varie selon que le bénéficiaire est seul ou a un conjoint, et peut être augmenté en raison des charges fiscales et du logement. Pour les personnes n’ayant pas atteint l’âge de la retraite, le versement de l’allocation peut être subordonné à la condition que le bénéficiaire s’inscrive dans un bureau de placement ou suive un cours de réadaptation professionnelle. Le montant des allocations est révisable chaque année.

Les États-Unis d’Amérique accordent des allocations aux aveugles, aux personnes âgées, aux citoyens américains rentrant des pays étrangers, aux enfants pour leur éducation ou leur entretien.

La France accorde des allocations aux personnes âgées (65 ans et plus), et, avant cet âge, aux infirmes, aux grands infirmes (plus de 80 p. 100 d’invalidité), et, dans une moindre mesure, aux malades.

En principe, l’allocation est individuelle; il est rare qu’elle soit augmentée en raison des charges de famille, car on estime que le cas de chaque individu doit être examiné séparément, compte tenu du principe de la spécialisation des formes d’aide sociale.

Cependant, les besoins familiaux sont pris en considération lorsqu’il s’agit de venir plutôt en aide à la famille qu’à l’individu (aide pour le logement, aide pour les familles dont le soutien est parti faire son service militaire, aide aux familles qui ne perçoivent pas d’allocations familiales ou qui ont besoin de secours complémentaires pour les enfants).

On notera que, pour éviter un détournement de ces allocations, il peut être institué une mesure de tutelle aux prestations sociales.

Prestations en nature

La plupart des prestations en nature ne sont en réalité que des remboursements de frais engagés à l’occasion d’un besoin déterminé. La prestation n’est donc pas vraiment effectuée par la collectivité qui donne l’assistance.

Ce système est très largement pratiqué par la plupart des pays. Aux avantages généraux des prestations en nature (éviter une dilapidation des fonds, s’assurer de la réalité du besoin) s’ajoute le fait, pour les services d’assistance plus ou moins bien équipés en vue d’assurer directement des prestations personnalisées, de les faire assurer par des organismes indépendants, voire par des particuliers. Ainsi, le service sera sans doute meilleur si l’on s’adresse à des spécialistes. En outre, si ces services sont assurés dans des établissements ouverts à tous, on évite la ségrégation des assistés.

En assurant le remboursement de ces frais, les services d’assistance peuvent promouvoir une politique de financement et d’investissement sanitaire et social qui profitera à toute la nation, et pas seulement aux assistés.

C’est principalement pour les besoins de santé que ce système est suivi. La plupart des pays, en effet, assurent une aide hospitalière à ceux qui n’ont pas de ressources suffisantes. Il est rare que des établissements soient spécialisés pour les indigents; dans les systèmes modernes, les établissements de soins sont ouverts à tous.

Pour les soins à domicile, en revanche, on rencontre souvent l’obligation, pour les assistés, de se faire soigner par les médecins du service d’assistance médicale. Mais cela n’est pas toujours une obligation rigoureuse: c’est ainsi qu’en France tout médecin peut pratiquement participer au service d’assistance médicale, les assistés conservant même, dans une très large mesure, le libre choix de leur médecin.

Certains systèmes (France, Allemagne, Pays-Bas) accordent également une aide pour la réadaptation des infirmes (établissements d’enseignement spécialisé, de rééducation professionnelle, ateliers où l’infirme peut exercer, en monopole, un «travail protégé»).

Bien évidemment, dans les pays où ces prestations sont gratuites, le service d’assistance n’a pas à intervenir. On notera cependant qu’en Grande-Bretagne, depuis 1966, des prestations d’assistance complémentaires (frais médicaux élevés, soins dentaires, achats de lunettes) peuvent être mises à la charge du Service national de santé par les «commissions des prestations complémentaires».

Cependant, en dehors des besoins de santé, certaines prestations servent à couvrir des besoins sociaux: remboursement de l’aide ménagère dont pourrait avoir besoin un infirme ou une personne âgée, prise en charge des frais de logement dans les foyers de jeunes travailleurs, de mères abandonnées, etc.

Notons même que dans certains pays (France) la réinsertion sociale des vagabonds ou des femmes prostituées donne également lieu à une prise en charge par le service d’assistance.

En d’autres cas, l’aide apportée par le service est une aide directe . Rien n’empêche une collectivité d’avoir son propre service d’aide ménagère ou de distribuer des vivres aux indigents. Le système belge est assez imprégné de cette idée d’une aide directe aux assistés.

Cependant, elle reste assez rare; les collectivités publiques sont mal équipées pour assurer un service personnalisé. De plus, dans la plupart des pays, on considère que ce service n’incombe pas obligatoirement à la collectivité publique, mais peut dépendre d’une action sociale facultative, laissée à l’initiative des particuliers ou des organismes privés (associations charitables). C’est d’ailleurs l’un des domaines où, en Europe occidentale surtout (Pays-Bas, Grande-Bretagne), les organismes privés sont appelés à coopérer avec les services publics.

Dans un cas, néanmoins, la collectivité assure directement, dans presque tous les pays, une aide en nature: au profit des enfants abandonnés ou trouvés, car alors la collectivité, se substituant à la famille, en recueille toutes les charges (éducation, entretien, etc.). Même dans l’hypothèse où il est fait appel à des particuliers, le service demeure responsable de l’enfant aussi longtemps que celui-ci n’a pas trouvé, par le système de l’adoption, une famille de remplacement. C’est pourquoi, presque partout, l’aide à l’enfance a conservé un régime original.

Organisation de l’assistance

Organisation administrative

Un service public semble nécessaire à partir du moment où l’assistance est obligatoire, soit pour l’administration même de l’assistance, soit simplement pour la coordination des efforts d’assistance entre les divers prestataires.

La solution la plus simple consiste en un service national disposant de bureaux locaux (comme la Supplementary Benefit Commission en Grande-Bretagne, créée en 1966 au sein du ministère de la Sécurité sociale en remplacement du National Assistance Board). Évidemment, dans les États fédéraux, il faut alors superposer aux services nationaux le service fédéral; aux États-Unis, l’intervention de celui-ci, quoique accentuée en 1964, demeure encore assez limitée.

Mais, dans la plupart des cas, on reste assez fidèle à l’idée que les collectivités locales doivent participer à la gestion de l’assistance, parce qu’elles peuvent être amenées à fournir un effort financier (cf. infra ), parce qu’elles sont plus proches de l’assisté et connaissent mieux ses besoins, surtout lorsqu’il s’agit plutôt de l’assister en nature ou en services. En Allemagne fédérale, dans le cadre posé par la loi fédérale, l’organisation des services appartient aux Länder, voire aux organismes locaux.

En France, la législation est nationale, mais l’organisation de l’assistance est départementale. À l’échelon de la commune, des bureaux d’aide sociale sont chargés de recevoir les demandes et de les instruire; ils peuvent ajouter une aide facultative à celle qui est réglementée par les textes.

Aux Pays-Bas, si un organisme national attribue les pensions, l’assistance est provinciale, voire communale, pour ce qui concerne les prestations en nature. De surcroît, les œuvres privées sont appelées à coopérer étroitement avec la collectivité publique, recevant même de celle-ci des subsides permettant d’exercer une action sociale auprès des assistés. En Belgique, des commissions d’assistance publique sont instituées dans chaque commune (mais peuvent être regroupées). Elles ont pour tâche d’accorder des secours à domicile, d’exercer la tutelle sur certains enfants, et aussi, ce qui est un anachronisme, de gérer des établissements hospitaliers.

Organisation financière

L’assistance est alimentée par des fonds publics, mais il peut y avoir des nuances. Ou bien la prise en charge par l’État est complète, ou bien l’État n’accorde qu’une participation plus ou moins grande, le reste étant pris en charge par les autres collectivités locales, voire par des organismes privés.

En France, c’est le système de la répartition entre État, département et commune qui est pratiqué, répartition faite en fonction de critères assez compliqués (on tient compte de l’importance de la population et de la richesse de chaque collectivité).

La Belgique suit un système analogue: les dépenses d’assistance sont inscrites aux budgets des commissions d’assistance, avec participation financière de la commune et de l’État, par l’intermédiaire d’un fonds communal d’assistance, chargé d’opérer la répartition entre les commissions.

Dans ces deux pays, l’assisté a un domicile de secours, c’est-à-dire une collectivité qui le prend en charge sur son budget (en France, le département; en Belgique, la commune). S’il reçoit l’assistance dans une autre collectivité, il y a lieu à recours contre la collectivité du domicile de secours. Cependant, pour certaines catégories de personnes ou de dépenses, le domicile de secours est l’État, et les collectivités locales ne participent pas aux dépenses (par exemple, prise en charge par l’État français des étrangers assistés; prise en charge, en Belgique, des aveugles par le Fonds spécial d’assistance nationale).

En Allemagne fédérale, les organismes locaux doivent faire face aux dépenses avec leurs propres ressources (dons et legs, récupérations sur les assistés, etc.) et l’aide financière des communes, des arrondissements et des Länder. L’État fédéral ne prend en charge qu’une partie réduite des dépenses.

Aux États-Unis, les dépenses d’assistance se répartissent entre les divers États et l’État fédéral. Celui-ci intervient principalement pour les dépenses concernant les enfants.

Organisation contentieuse

Dans certains pays, le droit de recours est très limité, et s’exerce par la voie administrative. Dans d’autres, au contraire, existe un recours juridictionnel, le plus souvent devant une juridiction spécialisée.

En Belgique, le postulant mécontent peut faire appel de la décision de la commission d’assistance devant un comité de conciliation composé à peu près de la même façon que la commission qui avait statué la première fois; ce n’est donc pas un véritable appel, mais simplement un second examen de la demande. Cependant, pour les prestations dépendant du Fonds spécial d’assistance, la décision appartient au ministre de la Santé, et un droit de recours est ouvert devant une commission d’appel, présidée par un magistrat, puis devant le Conseil d’État.

En Grande-Bretagne, la décision est prise par un administrateur du bureau local, qui dispose d’un très large pouvoir d’appréciation et peut, en cas d’urgence, statuer en dehors des normes (regulations ). Un recours est ouvert devant une cour d’appel locale qui, tenue sans doute par les normes, a, elle aussi, un pouvoir d’adaptation. La décision de cette cour est définitive.

En France, la demande passe d’abord devant une commission d’admission composée de fonctionnaires et d’élus locaux. Un recours est possible ensuite devant deux juridictions, la Commission départementale, puis la Commission centrale d’aide sociale. Le Conseil d’État peut connaître de ces affaires par la voie de la cassation.

3. Le droit à l’assistance

Existence du droit à l’assistance

L’assistance confère-t-elle un droit subjectif à l’assisté? La réponse est difficile à donner, car elle peut dépendre de la définition du droit subjectif, aussi bien que de l’organisation ou de la mise en œuvre des droits dans chaque pays. On peut cependant écarter certaines objections.

Une certaine partie de la doctrine (italienne notamment) ne verrait de droits subjectifs que dans les droits patrimoniaux. Or, l’assistance peut ne pas être considérée comme un droit patrimonial. D’autres auteurs (Duguit, auteur français) pensent qu’il ne saurait y avoir de droit subjectif contre la puissance publique. Or, le droit à l’assistance s’exercerait précisément à l’encontre de cette dernière.

Mais, ce qui crée un droit, c’est: d’une part, sa reconnaissance par le droit objectif (lois, règlements ou même jugements; on a tort de croire qu’il n’y a de droit à l’assistance que dans les pays où elle est réglementée de façon minutieuse, un juge pourrait aussi bien reconnaître ce droit); d’autre part, sa possibilité de mise en œuvre, au besoin devant des organismes (juridictionnels principalement) qui pourront contraindre le débiteur.

Pendant longtemps, pour des raisons politiques, financières, voire morales, on a dénié le droit des individus à être assistés. Aujourd’hui, on ne peut douter que ce droit est consacré dans la plupart des pays civilisés, et sanctionné comme tel.

Mais, si les juristes reconnaissent l’existence de ce droit, il est vrai que l’opinion publique n’a pas la même prise de conscience. Le poids de l’histoire pèse encore lourd sur l’idée que les particuliers se font de l’assistance: charité, dégradante à la limite, et que l’on met un point d’honneur à ne pas demander. Des enquêtes en Grande-Bretagne (1965) ont démontré que, faute d’information exacte sur la nature de leurs droits, 700 000 personnes âgées qui auraient pu postuler l’assistance ne l’avaient pas demandée. D’où la tendance à faire prévaloir des mécanismes plus automatiques, qui ne feraient pas dépendre l’assistance d’une demande expresse de l’assisté, ou encore la volonté de faire attribuer les prestations d’assistance par des organismes de sécurité sociale auxquels ne s’attache pas le même préjugé défavorable, notamment le système anglais de 1966.

Nature du droit à l’assistance

C’est un droit alimentaire , de même nature que le droit que l’on peut avoir à l’encontre de sa famille quand on est dans le besoin. Fondé dans le droit à l’existence, il peut être considéré comme un droit de la personne, appartenant à l’individu en tant que tel.

Cela entraîne un certain nombre de conséquences:

– le droit est réservé au titulaire et ne peut être exercé que par lui, sauf s’il est incapable juridiquement. Il est incessible et insaisissable;

– les déchéances, lorsqu’il en existe, ne peuvent être que de droit strict;

– c’est un droit qui est accordé pour faire face à une situation de besoin urgente. Il n’est donc pas indispensable de lui donner un caractère définitif, alors que le besoin peut être temporaire.

Certaines formes d’assistance peuvent n’être que provisoires, telles, aux États-Unis, l’assistance aux citoyens revenant de pays étrangers, et, en France, l’aide aux rapatriés d’Afrique du Nord.

On peut même concevoir que l’assistance ne soit accordée que sous réserve de recours contre l’assisté, lorsque celui-ci revient à meilleure fortune (France, Suède).

4. Place de l’assistance dans les systèmes de sécurité sociale

Elle dépend essentiellement de la façon dont est entendue la sécurité sociale ^{[cf. SÉCURITÉ SOCIALE]}.

Conception la plus restreinte

Si la sécurité sociale s’identifie aux assurances sociales, la distinction est alors très nette avec l’assistance.

L’assurance a un caractère indemnitaire : elle suppose l’idée d’un risque et la réparation d’un dommage subi, sans que l’on ait à tenir compte des ressources du bénéficiaire. L’assistance, elle, a un caractère alimentaire et suppose l’idée de besoin : elle accorde à un individu ce qui lui manque pour subsister, et doit donc tenir compte de ses ressources.

L’assurance repose sur un principe synallagmatique: la garantie est accordée moyennant un versement de primes ou bien de cotisations. L’assistance, au contraire, est par principe non contributive.

Dès lors, l’assurance ne peut fonctionner qu’au profit de ceux qui ont versé leur contribution ou pour qui on a versé une contribution: d’où la nécessité d’une affiliation à un organisme, et l’attribution de prestations aux seuls affiliés. L’assistance, elle, fonctionne au profit de tout individu dans le besoin. En outre, l’assurance est considérée comme une ressource propre de l’assuré; par rapport à elle, l’assistance est subsidiaire (d’où des recours de celle-ci contre celle-là).

Cette division, très nette, était celle que connaissaient la plupart des pays européens avant la Seconde Guerre mondiale (et que quelques pays en voie de développement connaissent encore). Les assurances sociales étaient pratiquement réservées aux travailleurs dépendants: les prestations d’assistance, ouvertes théoriquement à tous, étaient pratiquement accordées aux non-travailleurs. Une division des structures administratives s’ensuivait très souvent; les assurances sociales étaient rattachées aux structures du monde du travail, l’assistance à des mécanismes de protection plus générale de la population.

Conception médiane

La sécurité sociale , sans s’identifier aux assurances sociales, dont elle déborde le cadre traditionnel, continue à s’en inspirer (systèmes européens actuels).

D’abord réservée aux seuls travailleurs salariés parce que le versement de cotisations n’avait été conçu qu’au sein des relations de travail, elle s’est étendue progressivement à des travailleurs indépendants, voire (plus rarement) à des non-travailleurs. D’abord alimentée par des cotisations, elle fait de plus en plus appel aux ressources fiscales. Le lien entre la cotisation et la prestation se distend, et l’on connaîtra alors des prestations non contributives.

Ce qui s’oppose, cependant, à une unification de l’assurance et de l’assistance, c’est l’absence de généralité de la sécurité sociale, même généreusement étendue. D’une part, en raison du maintien du système des cotisations dans de larges secteurs de protection (p. ex. assurance maladie), tout le monde n’est pas couvert (p. ex. les infirmes de naissance sans ressources); d’autre part, la protection elle-même se montre insuffisante (soins limités à une certaine durée, nécessité de faire l’avance des frais, etc.).

Dans un cas comme dans l’autre, l’assistance doit apparaître à titre complémentaire , pour compenser les insuffisances de la protection sociale (Allemagne fédérale, Suède, Grande-Bretagne surtout, où le caractère complémentaire était tellement net qu’à chaque augmentation du nombre de bénéficiaires de la sécurité sociale correspondait une diminution du nombre des assistés).

Dans cette hypothèse, la coexistence de l’assistance et de la sécurité sociale repose sur des règles permettant d’assurer à chaque régime une existence propre et souvent, comme en France, sur une autonomie des services administratifs, quitte à jeter des ponts (règles de cumul ou de non-cumul; possibilité, pour un service d’assistance, de régler les cotisations de sécurité sociale d’un assisté). Mais l’équilibre est souvent fragile: l’assistance continue à être considérée par certains comme rétrograde à cause de la condition des ressources insuffisantes (test of means ), et l’on cherche à étendre une sécurité sociale qui ne poserait pas cette condition préalable (Suède, U.R.S.S.).

Pour d’autres, au contraire, les ressources de la collectivité ne sont pas telles que l’on puisse accorder à tout le monde la même protection: les efforts doivent d’abord aller vers ceux qui en ont le plus besoin, et c’est alors au contraire l’idée d’assistance qui tend à imprégner le système de sécurité sociale (tendances actuelles en France).

Conception extensive

La sécurité sociale est l’ensemble des moyens mis en œuvre par la collectivité publique pour mettre les individus à l’abri du besoin présent et à venir (Plan Beveridge: systèmes américain et russe, qui, cependant, n’ont que des applications partielles).

Alors, assurance et assistance sont deux orientations possibles au sein d’un même système, et un État pourra pousser sa politique de sécurité dans un sens ou dans l’autre, selon les circonstances (ou l’étendue de ses ressources). On remarquera déjà que les résultats obtenus par ces deux branches sont identiques: toutes deux tendent soit à attribuer aux individus des revenus de remplacement, soit à financer certaines prestations de services. Seules, les conditions d’attribution diffèrent encore.

Ne pourrait-on, dans ces conditions, envisager une unification, à plus ou moins brève échéance? Au fond, les deux notions d’assurance et d’assistance s’appuient sans doute sur des techniques juridiques éprouvées, mais trop rigides pour promouvoir une politique sociale d’ensemble. Le mieux serait d’en cumuler les avantages au sein d’une technique unifiée.

D’un côté, l’assistance montre la voie à suivre: une vraie protection sociale doit être individualisée , adaptée à chaque cas (case work ). À l’inverse, cette rupture de l’égalité dans la protection ne doit pas laisser accréditer l’idée que celle-ci n’est accordée que par mesure de faveur, voire de charité. C’est ici que l’idée de sécurité sociale intervient, avec sa conception d’un droit individuel indiscutable. Enfin, puisque aussi bien il faudrait trouver un critère pour justifier l’intervention de la puissance publique, et que le critère de l’assurance est dépassé (travail salarié), celui de l’assistance (insuffisance de ressources) mal accepté, pourquoi ne pas reconstruire cette protection à partir de l’idée d’inadaptation (physique, psychique, voire sociale ou économique)?

À l’heure actuelle, un travailleur salarié, dans un pays développé, qu’il soit capitaliste ou socialiste, ne peut être considéré, en tant que tel, comme un être inadapté (et encore moins dans un pays en voie de développement, où il peut même passer pour un être privilégié). S’il se pose à son égard des problèmes de protection, notamment en système capitaliste, contre son employeur (sécurité de l’emploi, des rémunérations), on peut douter que ces problèmes concernent la sécurité sociale. Ils sont plutôt d’ordre économique.

En revanche, un individu malade, infirme, âgé, etc., quelle que soit sa condition sociale, devient un inadapté. C’est alors que la collectivité doit intervenir, pour lui accorder une protection minimale. Libre à lui, ensuite, s’il veut augmenter cette protection, de s’adresser à un mécanisme d’assurances privées ou publiques, mais qui n’interviendrait qu’à titre de complément.

C’est dans cette voie que tendent à s’engager les systèmes les plus modernes de sécurité sociale.

Encyclopédie Universelle. 2012.